關于十四五大氣環境管理重點的思考

浏览量: 188   / 时间:2020-09-04   /作者:沙巴体育网址官网

十四五是銜接我國兩個一百年奮斗目標、開啟全面建設社會主義當代化國家新征程的第一個五年,十四五的大氣環境管理需要指向新的目標,同時面臨新的挑戰。本文通過梳理我國2013年以來大氣環境質量改善結果,分析目前大氣環境質量的差距,從推進中長期大氣環境質量持續改善的視角,研究提出了十四五期間關于大氣環境管理的定位和相干工作目標,并以完善大氣環境管理體系、全面推進結構調整等方面,提出了對十四五大氣環境管理重點工作的建議。

2013年以來,通過實施《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》,我國大氣環境質量有了明顯改善,人民群眾藍天幸福感大幅提拔。2021年,我國將進入十四五時期,這是銜接我國兩個一百年奮斗目標、開啟全面建設社會主義當代化國家新征程的第一個五年,社會經濟都將在新發展理念指引下,逐步完成快速發展向高水平發展的轉變。在這一背景下,做好政策設計,明確工作重點,把大氣環境管理融入社會主義新時代建設的全局中,將是進一步推動大氣環境持續改善的重要基礎。

我國的大氣環境污染防治始于20世紀70年代。在經歷了以工業煙粉塵控制、酸雨和二氧化硫污染防治、總量減排為重點的幾個階段后,我國大氣污染防治在十二五期間進入到以地區性復合型污染防治為重點的時期。伴隨著2012年《環境空氣質量標準》(GB3095―2012)的修訂及實施,以及十三五明確提出將改善環境質量作為環保工作的核心,是否有用降低了大氣環境中主要污染物的濃度成為檢驗我國大氣環境管理工作成果的最重要指標。同時,從黨和國家的頂層設計出發,《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱大氣十條)和《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》(以下簡稱三年計劃)分別于2013年和2018年頒布實施,對燃煤源、工業源、移動源、揚塵源和居民源等多部門,一次顆粒物、二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、揮發性有機物(VOCs)和大氣氨(NH3)等多種大氣污染物提出了體系的排放控制請求。

通過量年努力,我國在社會經濟持續快速發展的同時,完成了大氣環境質量明顯改善。基于地面監測、衛星遙感和模型模擬的綜合分析表明,2013―2017年,天下基于生齒權重的細顆粒物(PM25)平均濃度由2013年的618μg/m3下降至2017年的420μg/m3,降幅達32%。根據337個城市空氣質量監測數據,2015―2019年,天下地級及以上城市PM25濃度下降22%;2018年和2019年,分別首次完成了天下所有城市SO2濃度和一氧化碳(CO)濃度達標,標志著燃煤污染防治取得階段性成果;酸雨區占國土面積的比例從2013年的106%減小到了2019年的50%。

通過將我國主要大氣污染物環境濃度與環境空氣質量標準限值進行對比可以發現,我國復合型污染的特性十分明顯。2019年,與燃煤直接排放密切相干的SO2、CO等污染物濃度遠低于標準限值請求,反映大氣氧化性的NO2和O3超標城市比例分別達到了10%左右和30%左右,對人體健康影響最大的PM(包括PM25和PM10)超標城市比例在50%左右。團體而言,我國337個地級及以上城市中,2019年達到環境空氣質量標準請求的城市共有157個,達標城市占比為466%。從目前天下空氣質量改善的主要需求角度,PM25和O3無疑應當作為我國大氣污染防治的重點污染物(圖1)。

由于我國幅員遼闊,不同地區的地形、氣象、污染物排放等方面情況差異很大,造成地區間和城市間大氣環境質量的巨大不同。對于PM25和O3這兩種對我國空氣質量影響最大的污染物,污染最嚴重的地區都集中于北至華北平原、南至長江流域、西相稱中平原、東至黃海之濱的地區(圖2)。我國目前的大氣污染防治重點地區,包括京津冀及周邊地區、長三角地區和汾渭平原地區,以及處于其間的蘇皖魯豫地區,都處于其中,應當作為我國大氣污染防治的重點地區。

國際社會在大氣環境管理中也往往將PM25和O3作為關注的重點。經過量年努力,我國PM25濃度雖然大幅降低,但是與發達國家相比,差距仍舊明顯。2019年我國環境空氣中PM25濃度大致是歐美當前水平的25~45倍,是天下衛生構造基于健康影響的準則值的36倍(圖3)。O3濃度水平比美國高30%左右,大致相稱于美國20世紀80~90年代水平,是天下衛生構造基于健康影響的準則值的15倍。因此,我國PM25和O3的污染防治和保護人體健康的需求差距依然巨大,在相稱長的時間里,我國還需要致力于減少相干污染物的排放量,持續大幅度降低PM25濃度,盡快遏止O3濃度上升勢頭并推動其濃度下降,保護人民群眾身材健康。

天下衛生構造的報告提出,不論是發達國家還是發展中國家,證據都表明人群暴露在PM25中會對健康產生有害效應。PM25對健康的影響主要體現在呼吸體系和血汗管體系,隨著PM25暴露水平的增長,各種健康風險也會隨之增大。流行病學研究結果顯示,PM25的長期暴露與死亡率之間有很強的相干性,因此對于PM25污染防治而言,代表長期暴露的年均濃度水平比代表短期暴露的日均濃度水平是更加重要的指標。在此基礎上,天下衛生構造把PM25年均濃度10μg/m3作為保護人體健康的空氣質量準則值,并提出了3個邁向這一準則值的過渡階段目標值。O3暴露對于人體健康的影響和PM25有所區分,研究顯示,日死亡率與臭氧濃度存在弱的正相干關系,但年平均濃度準則值的支撐證據不足,因此把O3日最大8小時濃度100μg/m3作為保護人體健康的空氣質量準則值,并提出160μg/m3這一邁向準則值的過渡階段目標值。

目前我國實施的環境空氣質量標準中,PM25的年均濃度限值對應于天下衛生構造第一過渡階段目標值,O3的日最大8小時濃度限值對應于天下衛生構造階段目標值。2019年我國337個城市PM25年均濃度的均值是天下衛生構造準則值的36倍,而O3日最大8小時濃度第90百分位數的均值是天下衛生構造準則值的15倍。從中長期來看,我國的空氣質量管理目標,需要在盡快使天下絕大多數城市達到目前環境空氣質量標準請求的基礎上,通過較長時間的持續改善,接近甚至達到天下衛生構造的準則值,以達到保護人體健康的目的。環球疾病負擔研究中針對我國的分析表明,我國由于PM25暴露造成的人群疾病負擔大致是O3暴露造成疾病負擔的6倍。因此,從中長期的角度,可以在以大幅降低PM25濃度的基礎上,協同推進O3濃度下降,減少大氣污染對人體健康的影響。

在黨的十五大報告兩個百年目標的基礎上,我國提出了到2035年基本建成美麗中國。結合我國發展趨勢判斷,預計到2035年我國人均GDP約為22萬美元,相稱于發達國家20世紀90年代初期水平。而發達國家處于同等經濟發展水平時,主要城市的PM25年均濃度介于20~30μg/m3區間,在此后仍舊保持年均35%左右的速率持續下降。結合2035年美麗中國的請求、2013年以來我國PM25濃度下降的趨勢以及發達國家PM25控制歷程和相干經驗考慮,可以考慮針對各城市PM25濃度地點的范圍,分檔設置濃度下降速率目標,力爭繼續通過3個五年的努力,在2035年左右完成天下絕大部分城市PM25年均濃度達到35μg/m3的標準,如許天下地級及以上城市PM25年均濃度的均值將下降到25μg/m3左右。在推動PM25濃度下降的過程中,通過大幅減排VOCs和NOx這兩種PM25和O3的共同前體物,達到協同降低O3濃度的目的。

十四五作為我國邁進第二個百年目標后的首個五年,大氣環境管理最少應當在三個方面踏實推進。第一是延續十三五的勢頭,推進空氣質量繼續改善。第二是結合新時代中國特色社會主義建設的特點,基本構建能夠在較長時間有用推動大氣環境管理持續深入的管理體系,全面加強當局、企業、社會的管理能力。第三是結合我國經濟社會從快速發展向高質量發輾轉變的請求,建立相應的倒逼機制,推動產業、能源、交通運輸和用地等結構進一步調整,同時完成空氣質量改善和溫室氣體減排協同推進。

2015年我國地級及以上城市完成空氣質量監測全覆蓋以來,到2019年,PM25濃度下降到36μg/m3,PM25年均濃度達標城市占比已經達到53%。為完成2035年天下絕大多數城市PM25年均濃度達標,天下地級及以上城市PM25平均濃度下降到25μg/m3左右的目標,應當在十四五期間延續十三五的管控特點,堅持持續改善、分類指導、重點強化的準繩,綜合不同城市目前的PM25濃度水平、影響其PM25污染程度的主要身分、城市自身所屬的主體功能區和中長期發展定位等身分,分檔設置十四五PM25濃度下降目標,并結合我國大氣污染防治重點地區的劃分,對處于重點地區的城市適當提高降幅請求,推動空氣質量更快改善。對于處于京津冀及周邊地區、汾渭平原、蘇皖魯豫交界地區,以及PM25濃度超標幅度較大的城市,可以考慮提出相對最高的PM25濃度降幅請求;對于PM25濃度已經低于40μg/m3,接近達標的城市,明確提出十四五期間達標的請求;對于已經達標的城市,請求其濃度保持持續下降的趨勢。鑒于隨著PM25濃度的降低,氣象波動對濃度的相對影響更為明顯,建議在十四五期間適時引入對PM25濃度進行滑動平均的評價方法,建立城市PM25濃度長期降低的預期。

在降低PM25濃度的同時,遏制O3濃度快速上升也是十四五空氣質量改善的重要工作。近年來的研究一般把我國O3濃度上升的原因歸結于三類:一是未做到VOCs和NOx協同減排,二是PM25濃度下降后使得大氣環境更有益于O3產生,三是極端氣象條件出現更為頻繁。因此在十四五期間,完成O3濃度大幅下降的難度較大,但是可以通過在O3超標地區開展精細化來源分析,解析其O3濃度對NOx和VOCs排放的敏理性,從而開展精準治污和科學治污,力爭十四五期間O3濃度上升速率大幅降低、甚至完成O3濃度達峰。

十三五以來,我國的大氣污染防治法律框架體系逐步完善。修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》得以實施,31個省級行政區也都出臺或修訂了地方環境保護條例和大氣污染防治條例;行政法律與司法聯動加強,對生態環境污染犯罪的懲治力度逐步加大。結合生態環境保護黨政同責一崗雙責,從國家到地方都建立了大氣環境績效目標考核機制;在國家大氣污染防治重點地區逐步完善了跨省域跨部門的地區大氣污染聯防聯控機制。結合重點地區大氣污染防治強化監督幫扶,建立了排查、交辦、核查、約談、專項督察五步法閉環工作機制,為推動藍天保衛戰各項任務措施落實提供了有力保證。

然而團體而言,我國目前在大氣環境管理方面更側重于使用相對短期的目標和行政管理手段,這一方面有助于壓實各級責任,在短期內起到較為明顯的結果,尤其是在《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》任務的完成中發揮重要作用。但是十四五作為邁進第二個百年目標后的首個五年,相干的大氣環境管理所瞄準的并不僅僅是五年,而是十五年乃至更長時間,從這個角度出發,大氣環境管理也需要建立面向中長期,服務于空氣質量長期持續穩定改善的管理體系,在目標、工程任務、管理手段等方面給全社會以更加長遠的預期,為相干工作發揮長效措施創造條件。因此,將目前的城市空氣質量達標管理和地區大氣污染聯防聯控加以結合并進一步完善,同時引入更多的法律、經濟手段,也將是十四五期間大氣環境管理亟須完成的重要突破。

2013年以來,通過實施《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》,我國產業、能源和交通運輸結構調整工作穩步推進。2013―2019年,第三產業比重由461%提拔到539%,煤炭消耗占一次能源比重由67%下降至58%左右,鐵路貨物運輸也在近兩年來有明顯提拔。雖然云云,我國的結構調整仍舊任重道遠,重化工業在國民經濟中所占比例仍舊較高,粗鋼、水泥產量分別占天下總產量的50%、60%左右;煤炭占一次能源消耗比重仍舊數倍于發達國家,帶來的空氣污染與溫室氣體排放問題突出;交通運輸體系發展長期重客輕貨,鐵路占比不到10%,高比例的公路貨運量導致柴油貨車排放的污染物居高不下。十四五乃至未來更長時間內,結構調整都是需要長期推動的工作。究竟上,通過進一步推進結構調整,將有助于延伸我國產業鏈,促進我國的產業團體由附加值較低的前端向附加值更高的后端轉移,助推新能源相干產業和高端建造業的發展,滿足高質量發展的請求,同時將促進我國經濟低碳轉型,減少溫室氣體排放,推動氣候變化應對工作。在結構調整方面的建議主要包括:

在產業結構調整方面,一是可以繼續聚焦于加速化解和淘汰低效落后產能,通過產能置換等手段提高傳統產業的團體水平。二是聚焦于大氣污染防治重點地區,采取行政、經濟等手段切實減少重化產業的產能和產量,優化天下的行業布局。三是加快傳統行業綠色轉型和升級改造,推進產業集群和工業園區整合提拔,明顯提高產業集約化、綠色化發展水平。

在能源結構調整方面,一是繼續實施重點地區煤炭總量控制,將其作為能源革命和能源轉型的重要戰場,在推動煤炭消耗量減少的同時,著力推進煤炭消耗結構進一步優化,減少煤炭分散燃燒。二是提高清潔能源消耗比重,力爭十四五期間新增能源消耗主要依靠非化石能源和天然氣。三是有序開展重點地區和行業碳達峰行動,加強協同推進空氣質量改善和溫室氣體控制的制度建設,有序開展重點地區和重點行業碳達峰行動,推進城市層面開展空氣質量達標和碳達峰雙達行動。

在交通運輸結構調整方面,一是推進運輸方式綠色轉型,改變鐵路建設重客輕貨局面,推動重要物流通道干線鐵路建設以及集疏港、大型企業和園區鐵路專用線建設,完成運輸公轉鐵;大力發展鐵水聯運和多式聯運;加快車船和非道路移動機械結構升級。二是構建城市綠色出行體系,增長綠色出行服務設施供給,在大中城市全面推進公交都市和慢行體系建設,強化智能化手段在城市公交管理中的應用。三是鼓勵大城市通過采用經濟手段,如在提高停車費、征收擁堵費的同時補貼綠色交通,推動群眾選擇綠色出行方式。